強化法律責任追究遏制信息披露

信息披露制度是證券市場的基石，以強有力的法律責任追究保障信息披露制度得到切實有效執(zhí)行，是信息披露監(jiān)管的最主要也是最后手段。新證券法通過第197條、第85條等條款，明顯加大了對上市公司等主體信息披露違法行為的懲治力度與廣度，完善了行政法律責任與民事賠償責任體系。

首先，在整體上大幅度提高罰款力度的同時，區(qū)分了不同樣態(tài)信息披露違法行為的行政法律責任層次，重點打擊虛假記載、誤導性陳述與重大遺漏，尤其是那些嚴重財務舞弊和通過違規(guī)占用、擔保侵害公眾公司及其股東利益的欺詐行為。新證券法下，信息披露義務人違反有關及時披露、公平披露等要求，構成未按照規(guī)定披露，罰款幅度是50萬元以上500萬元以下;信息披露義務人報送的報告或者披露的信息有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏，罰款幅度是100萬元以上1000萬元以下。這樣規(guī)定，既貫徹了違法必究的原則，普遍增強了威懾，又針對不同違法行為的性質與危害程度，拉開了行政處罰梯次。

其次，在繼續(xù)聚焦發(fā)行人行政違法責任的同時，突出拓展了控股股東、實際控制人應當承擔責任的情形。新證券法下，發(fā)行人包含了所有需要披露股票、債券發(fā)行文件的公司與需要持續(xù)披露定期報告、臨時報告的“上市公司、公司債券上市交易的公司、股票在國務院批準的其他全國性證券交易場所交易的公司”。同時，追究發(fā)行人控股股東、實際控制人的責任，已經不再局限于組織、指使發(fā)行人實施信息披露違法的積極行為，也包括隱瞞相關事項、導致發(fā)行人信息披露違法這種更為常見的消極行為。兩種情形下，控股股東、實際控制人均應受到與發(fā)行人同等程度的行政處罰。

第三，在追究發(fā)行人與其控股股東、實際控制人等單位責任的同時，強化對各層面責任人員的追究。新證券法下，應受到追究的直接負責的主管人員與其他直接責任人員，不再局限于發(fā)行人的董事、監(jiān)事、高級管理人員，同樣拓展至控股股東、實際控制人的董事、監(jiān)事、高級管理人員。未按照規(guī)定披露情形下的罰款幅度是20萬元以上200萬元以下，虛假記載、誤導性陳述與重大遺漏情形下的罰款幅度是50萬元以上500萬元以下。而且，根據近年的證券執(zhí)法實踐，直接參與上市公司財務舞弊或者侵害上市公司利益的中層人員、核心雇員，乃至幫助、教唆發(fā)行人實施信息披露違法的外部人員，也會被認定為直接負責的主管人員或者其他直接責任人員。

第四，在注重追究發(fā)行人與相關人員責任的同時，以同樣力度追究其他信息披露義務人與相關人員的責任。近年來，受到證監(jiān)會調查處罰的其他信息披露義務人，從違反披露要求的大額持股披露義務人、上市公司收購人，逐步拓展至重組上市、上市公司重大資產交易中實施財務舞弊或者隱瞞重大事項的標的公司及其董事、高級管理人員以及股東，以及隱瞞一致行動關系、股份代持關系或者參與上市公司治理過程中不當披露相關信息的上市公司股東。新證券法第78條明確，發(fā)行人之外的其他信息披露義務人，既可以由法律、行政法規(guī)規(guī)定，也可以由國務院證券監(jiān)督管理機構規(guī)定。

第五，在強化行政法律責任的同時，加大了民事賠償責任的范圍與力度。新證券法下，信息披露違法民事賠償責任的適用情形，不再局限于證券發(fā)行文件或者持續(xù)披露文件存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏，也拓展至未按照規(guī)定披露;民事賠償責任的適用主體，不再局限于發(fā)行人及其有關人員，也包括其他信息披露義務人;發(fā)行人控股股東、實際控制人承擔連帶賠償的歸責原則，也不再是過錯責任，而是與發(fā)行人的董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他直接責任人員一樣，適用過錯推定責任;同時，不僅是保薦人、承銷的證券公司，其直接責任人員也應按過錯推定原則承擔連帶賠償責任。

新證券法的實施，既充實、完善了追究信息披露違法責任的立法基礎，也提出了如何通過精細執(zhí)法、精準打擊，真正遏制信息披露違法的諸多新課題。一是應當堅持“以人為本”，抓住核心董事、高級管理人員和控制股東、實際控制人這些“關鍵少數”，實行重點打擊;同時，應關注到主要資本市場法域追究發(fā)行人責任的最新趨勢，研究與解決中小股東可能受到的“二次傷害”與“循環(huán)賠償”問題。其次，應研究推進行政處罰、刑事追究、民事賠償三種責任手段之間的呼應、支持、互補與協調銜接，盡快研究修訂信息披露違法民事賠償責任司法解釋，盡快研究調整違規(guī)披露、不披露重要信息罪的刑事移送標準，進一步優(yōu)化以行政處罰為主干，以刑事追究為后盾，以民事賠償責任為補充的三位一體的責任追究體系與執(zhí)法機制。三是在新證券法引入鼓勵自愿性披露，允許發(fā)行人董事、監(jiān)事、高級管理人員對發(fā)行文件和定期報告表示異議等機制后，盡快研究發(fā)布相應的安全港規(guī)則。(作者系中國政法大學民商經濟法學院教授 張子學)